澳门新葡萄新京认为,政府信息化模式将会发生巨变。
对于各级政府加强对信息化重要性的认识，此次SARS危机无疑是一次契机。SARS危机虽然不是政府对信息化态度转变的开始；却有希望成为这种转变的催化剂。
4月中旬，当宁夏回族自治区卫生厅官员开始追查3月27日乘坐K177次列车的乘客时，时间已经过去整整20天，连他们自己都明白这项任务几乎无法完成。如果当地政府之前已建立完善的信息管理体系，这项任务似乎并不困难。追查事件开始在各大城市发生，以至于大部分刚刚出差归来的人首先要做的事情就是登陆网站查看自己的名字是否已被列入被追查者名单。
随着疫情加重以及两位高层官员被解职，中央和地方政府开始用“战争”来描述这场来自自然的挑战。城市信息化的重要性在这场SARS危机中凸显，各地政府对信息化的热情也空前高涨。近百亿资金以各种形式被投入，大部分资金和人力被用于控制SARS传播渠道而非直接治疗上（包括追查、隔离、控制人员流动等方面），即使这样，其突出的低效率问题依然令人头疼，暴露出的政府信息管理体系缺陷也被反复提及。众多专家呼吁，在强调重视建设公共卫生系统的同时，建设有效的政府信息资源管理体系同样重要。然而，让人疑惑的是，无论是电子政务还是城市信息化，这些工作早已在数年前展开，众多城市斥巨资发展信息化的消息不绝于耳，这些斥巨资所上的项目在SARS面前却为何难以发挥显著的作用？在巨大投入和成效不佳形成的反差中，是否存在更深层的问题？
应急 SARS中的城市信息化
SARS危机从客观上推动了城市对信息化的极大需求。弥补性的工作在数个城市迅速展开。
3月1日，北京接收第一例SARS病例。
4月17日，北京成立防冶SARS联合工作小组，下设信息组，致力于构建畅通准确的信息网络，已做的相关工作包括：严格信息报送制度，确保统计数据的准确可靠；派出152个督察员深入到147个二级以上医院，及时准确地核准各项统计数据；建立全市疫情综合数据档案，形成疫情的数据库；聘请国家疾病控制中心专家为顾问，成立旅游、交通、教育、外事等五个专门小组，整合军队、武警、中央部属医院的信息，进一步明确各自的追踪调查机制……
4月21日上午，北京市委书记刘淇、副书记王岐山到北京市疾病预防控制中心检查SARS防治工作落实情况时，得知该中心的网络系统尚有缺陷，当即指示有关部门派信息专家赶到现场，解决网络配置问题。4月22日，25个专门报道点的计算机以及通讯等硬件系统全部铺设完备，由北京电信等几家公司共同协作开发的软件也全部完成。北京SARS度情报告直通专网建成并试行开通。
5月6日，记者从中科院获悉，为北京市SARS疫情控制与预防服务的“SARS控制与预警地理信息系统”将于5月10日前投入试运行。该系统可以快速摸清SARS确诊病例的空间分布，特别是与确诊病人有紧密接触人群的空间分布，在空间或时空上对确诊病人和疑似病人及其密切接触者按照不同指标和空间位置进行分类汇总和统计分析。系统记录与SARS病人紧密接触人员的相关信息后，会在地图上进行空间位置标定，并对潜在的传染区进行预测。
北京并不是惟一一个建立应急信息体系的城市。记者得知，SABS危机波及南京后，南京已经建立“来宁人员”信息网，市政府网站也已建立数据统计交换平台，外地来南京人员的情况可与各单位互联互通。在必要时，有关部门可以对近两周所有外地来南京人员进行迅速逐个检查。这是一个应对SARS危机出台的临时信息网络，但它实现了政府各部门间信息的互动。从这个意义上来说，南京的做法显然有很大的突破。
然而，并非所有城市的政府信息管理体系在应对SARS危机时都显得匆忙。在各地方政府为收集整合SARS信息感到头疼时，杭川市政府官员相比则要轻松得多。从应用角度来看，杭州已经初步建成了以规划局、土管局、房管局为基础的“基础地理空间信息库”；以统计局为基础的“宏观经济基础库”；以工商、税务、计监局为基础的“法人单位基础数据库”；更为主要的则是以公安、民政、教育、劳动、卫生、税务为基础的“人口基础数据库”以及以社区管理和服务为基础的“居民信息库”。这些数据库是未来中国各地方政府加强政府管理职能的重要保障。而它们的建立并不是在SARS疫情爆发以后，事实上，早在去年杭州就开始了此项工作。杭州信息化办公室综合规划处处长赵可升透露：“目前‘杭州市应急联动指挥系统可行性研究报告’已通过专家论证，将作为国家计委立项的‘卫星导航综合应用高技术产业化示范工程’的配套项目付诸实施。”该系统被看作完善杭州市政府职能的突破，比北京的“SARS控制与预警地理信息系统”更为有效。这是一个基于政府各部门信息互动的有效系统。赵可升表示：“‘基础地理空间信息系统’建设是‘数字杭州’的重要技术支撑平台。”
分析人士指出，这些信息化举措使政府不仅增强了防范类似SARS疾病的能力。也大大增强了应对其他自然灾害甚至人为突发事件的能力。政府将在事件发生后迅速掌握来自各相关方面的资料，这些资料对于高层决策将起到重要作用。并且政府可以迅速将准确情况告诉公众，尽量避免损失。同时，在数据共享的情况下，政府各个机构能够做到更为有效的配合，共同抵抗灾害。即使在正常情况下，基于信息库上的各种应用系统也能够在对付刑事犯罪、企业经济犯罪和服务上取得更大的突破。
阻力 数据封闭
然而，像杭州这样实现政府部门信息有效共享的城市几乎没有。
类似于防范SARS这样的突发事件，一个共享的数据平台将发挥重要作用。一般情况下，当危机发生时，政府会成立一个专门机构，该机构组成人员来自各个领域，包括政府高层、流行病专家、医疗专家等，如果各医院和药厂等卫生部门的数据以及运输等其他部门的数据能够动态地传送到该机构，那么高效率的防治将变得简单易行。
而事实上，无论是杭州的“应急联动指挥系统”还是南京的“来宁人员”信息网，都不存在技术方面的难处，效果显著而投资相对较低。为什么在众多城市这样有效的信息系统却迟迟没有得到推广，或者在推广启动时遭遇巨大的阻力？
政府各部门间数据不能共享是重要原因。建立基于数据共享的政府信息管理体系涉及到政府各职能部门间互联互通问题。医疗机构、工商部门、统计、公安等部门各自拥有一套数据，其中有一部分是重合的基础数据。在很多政府中，这些数据在各部门间还远没有实现有效共享。中信集团总工程师、国家信息化专家委员会成员王安耕告诉记者：“多年以前我们就意识到这个问题，但问题迟迟不能得以解决，从而导致大量资源浪费，不能真正有效地发挥政府的某些职能。”
困难到底在何处？2002年10月，国务院信息化工作办公室选择了北京、青岛、杭州、深圳四个城市开展工商、税务和质监部门的企业基础信息交换试点。但到目前为止，只有杭州比较顺利地完成了工作，其他城市都遇到或多或少的阻力。深圳市信息办公室官员黄爱萍透露：“很多部门并不愿意开放自己的信息，理由则有很多。”杭州市一位官员指出，这些部门之所以不愿意配合，很重要的原因在于诸如工商、质监等地方部门一直存在比较大的灰色利益，数据共享必然造成部门灰色利益减少，因此必然遭到相关部门的反对，这是目前信息化推广的重要障碍。将来在其他部门也可能存在诸如这几个部门存在的问题，比如在海关和银行。
随后的几个月内，北京城市信息化工作将要面对国务院信息化领导小组的检查。而据记者在杭州了解到，目前北京城市信息化也同样面临着部门间协调的困难。值得期待的是，SARS危机在北京的爆发也许会加快北京城市信息化的进程。
法律空白
城市信息化的推进，仍然存在一些法律上的阻碍。这种阻碍不是来自于已有法律的限制，而是缺少相关法律的支持。中信集团总工程师、国家信息化专家委员会成员王安耕透露：“目前很多工作难以开展的重要原因是相关法规的缺乏，很多部委以此为借口拒绝开放基础数据。原则上，政府信息应该公开，但这必须在相关法规的保护下进行，比如说保密法。”
国家层面上，虽然以2000年国务院颁布的《鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策》为序幕，国家已先后出台了一系列支持、促进信息产业发展的政策文件，但这些文件主要是以主导意见的形式出现的。
现在，相关法规缺乏的问题有望尽快得以解决。国家信息化推广应用组司长陈小筑向本报记者透露：“目前政府信息公开法已经送到国务院法制办公室，颁布的具体时间还很难确定，与此相关的保密法修订工作也在进行之中。”刘鹤也表示，信息化下一步的重点工作将放在完善基础条件、特别是法制环境条件上。
另据记者了解，与电子政务相关的《电子签章法》也已经完成草案，即将上报国务院。该法案主旨是将“电子签章”的有效性以法律形式确定下来。而国家行政学院杜钢建教授在早些时候也表示，信息化在中国能够实现的前提条件还包括必须出台《行政程序法》，因为同样的行政行为在不同部门程序却不同，因此要规范行政程序，把各级政府部门的行政行为纳入程序。
当然相关法制环境制度的建设并非易事。正如中国社科院周汉华博士所说，“中国信息化发展可谓盘根错节、千头万绪，工作的推进无法做到谁先谁后，只能是能做到什么就做到什么。”在这方面浙江省以及杭州市的做法能让其他城市有所借鉴。杭州市信息化官员透露：“针对信息化建设领域国家和省级法规缺乏与实际工作的急需，杭州市现已初步完成《杭州市信息化建设管理条例》初稿起草，旨在通过地方立法，克服和避免由于无法可依造成的重复建设和资源浪费，实现信息互联、资源共享，保证信息化建设的有序推进和高效发展。” 为此杭州市相继制定出台了“市区宽带用户驻地网建设管理”、“政府投资信息化建设项目管理”、“信息化工程监理管理”、“网络和信息安全管理”等规范性文件。
出路 政府转变态度
对于各级政府加强对信息化重要性的认识，此次SARS危机无疑是一次契机。SARS危机虽然不是政府对信息化态度转变的开始，却有希望成为这种转变的催化剂。
国务院信息化工作办公室副主任、国家专家咨询委员会主任刘鹤表示：“一直以来信息化战略的决策层次不断升级。在六五、七五期间，信息化基本属于部门决策。到了上个世纪90年代信息化决策开始升级，成立了以国务院副总理为主要领导的国家信息化领导小组，跨部门进行协调。十五计划规划期间，国家最高领导开始高度关注信息化，成立由当时国务院总理朱?基为组长的国家信息化领导小组。最近新任的国务院总理温家宝担任国家信息化领导小组组长，继续加强国家信息化的领导工作。”
然而，仅仅有这样的重视是远远不够的。
在很长一段时间里，许多地方政府对于信息化有了高度重视，在操作中却出现误差。政府推动信息化工作的做法主要集中于采购大量的硬件设备。重硬件轻软件建设，重视网络的铺设却忽视了信息系统的有效管理。在城市信息化或者电子政务的浪潮中，众多政府机构仅仅建设了相应的网站，花费巨大却效果不佳。北大光华管理学院副院长张维迎说：“通过对250多个地级市的电子政务进行研究，我们发现大部分所谓的电子政务仍然只是一个信息发布平台，并没有真正变成服务型的政府”。
周汉华则称：“中国目前在现代信息技术的硬件建设上很有成绩，在网络设施建设上位居世界第一，然而政府对这些硬件设施的利用率却非常低。SARS危机提醒我们，对政府来说，更重要的是要建立一个公共信息管理系统，这个系统要求很多机构的数据可以共享”。就这场SARS危机来说，它充分暴露出“重电子轻政务”的弊端，对政府以往信息化建设的做法敲响了警钟。
当然，相关部门转变态度仍然不够，政府信息化工作的推进很大程度上依赖于各级政府最高权力部门对此项工作的大力支持。杭州城市信息化工作取得的成绩，很大程度上归功于市政府在信息化推行中的高度支持。该市政府将信息化定为本市“一号工程”的做法，可以给其他城市一些启示。张维迎认为：“在存在垂直性领导的情况下，政府各部门之间的互联互通比较顺畅。如果互联互通是没有‘一把手’的工程，光靠下面各部门协调自己效果就很差。政府每个部门都非常关注自己的独立性，不愿把自己的信息跟其他相关部门分享。即使在中央部委这种情况也非常明显，中央各部委都申请许多资金，购买许多设备，它们之间重复建设非常严重，相互间功能的支持连接做得非常差。”
企业介入
近几年来，地方政府投入巨资发展信息化成为媒体关注的热点。刘鹤指出：“此前政府对于信息化建设所采用的传统做法是政府垄断。政府直接支持公共研究，全面负责基础设施建设，也全面负责采购，这是传统政府职能的模式。随着信息化的推进，这种管理模式已经受到质疑，它面临着很多新的挑战。政府将采取更为审慎的态度来发展信息化。”
对于刘鹤所提到的政府信息化传统模式，澳门新葡萄新京软件产业集团副总裁张旭光表示：“虽然这种传统模式近期不会有太大的改变，但在将来短短几年时间内这种模式必然会受到冲击。将来政府推进信息化更多采用的方式将会是：政府开放部分信息资源，由企业投资大部分的设备和系统维护，给予企业一定的增值业务权，收取相应的费用。对政府来说，这种做法可以节省大部分投资并且不需要进行长期的系统维护，而企业也能得到长期的收入。”
张旭光举了这样一个例子：“对美国亚里桑那州的汽车驾驶执照发放系统，政府没有投入一分钱，而每个公民申请执照的费用由原来的6.6美元降到了6美元，网上办理时间则由45分钟降到3分钟，负责该系统的IBM公司则从每个执照中收取1美元的费用。”
在杭州，澳门新葡萄新京已开始实验这种做法。该公司与杭州市工商局签订协议，工商局不需要付出一分钱，系统则由该公司负责投资和维护，政府将每年原定的信息化预算投入进来，开展“数字证书”业务，而澳门新葡萄新京享受未来收益的一部分。张旭光表示：“这种做法的回报期虽然较长，但收益稳定，良好的合作也为未来项目的实施做了铺垫。”
